Menimbang Penyalahgunaan Wewenang dalam Perspektif Hukum Pidana dan Hukum Administrasi
Oleh: Dian Ekawaty Ismail
(Guru Besar Hukum Pidana UNG)
Pemberantasan korupsi merupakan salah satu agenda terpenting dalam mewujudkan pemerintahan yang bersih. Namun, semangat memberantas korupsi tidak boleh mengaburkan prinsip-prinsip dasar negara hukum. Belakangan ini, setiap kali muncul perkara yang melibatkan pejabat publik, muncul pula kecenderungan menyamakan setiap kebijakan yang menimbulkan kerugian keuangan negara dengan tindak pidana korupsi. Logika tersebut tampak sederhana, tetapi sesungguhnya berbahaya.
Perdebatan itu kembali mengemuka dalam sejumlah perkara yang melibatkan pengambil kebijakan, mulai dari perkara Syafruddin Arsyad Temenggung, Karen Agustiawan, hingga perkara yang menyeret Nadiem Makarim. Meskipun karakter faktanya berbeda, ketiga perkara tersebut memunculkan pertanyaan yang sama: kapan sebuah kebijakan berubah menjadi penyalahgunaan wewenang yang dapat dipidana?
Jawaban atas pertanyaan tersebut tidak dapat diberikan hanya dengan menunjuk adanya kerugian keuangan negara. Hukum pidana modern mengajarkan bahwa pemidanaan harus didasarkan pada pembuktian seluruh unsur delik, bukan semata-mata pada akibat yang timbul.
Dalam hukum administrasi negara dikenal teori detournement de pouvoir yang diperkenalkan Maurice Hauriou. Teori ini menjelaskan bahwa penyalahgunaan wewenang terjadi apabila kewenangan digunakan untuk tujuan yang berbeda dari tujuan pemberiannya. Dengan kata lain, ukuran penyalahgunaan wewenang bukanlah berhasil atau gagalnya suatu kebijakan, melainkan apakah kewenangan tersebut dipergunakan secara menyimpang dari maksud yang ditetapkan oleh hukum.
Konsep tersebut kemudian dipertegas dalam UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang membedakan antara tindakan yang melampaui wewenang, mencampuradukkan wewenang, dan tindakan sewenang-wenang. Artinya, hukum administrasi terlebih dahulu menguji legalitas penggunaan kewenangan sebelum menariknya ke ranah pidana.
Perspektif hukum pidana bahkan lebih ketat. Menurut Moeljatno, hukum pidana bukan hanya mengatur perbuatan yang dilarang, tetapi juga mensyaratkan adanya pertanggungjawaban pidana. Seseorang tidak dipidana hanya karena suatu keputusan berakhir buruk, melainkan karena ia terbukti melakukan perbuatan yang memenuhi rumusan delik dan dapat dipersalahkan atas perbuatan tersebut.
Prinsip tersebut dikenal melalui adagium geen straf zonder schuld—tidak ada pidana tanpa kesalahan. Asas ini mengingatkan bahwa kerugian negara tidak identik dengan kesalahan pidana. Negara tetap harus membuktikan adanya unsur kesengajaan, penyalahgunaan kewenangan, dan hubungan antara tindakan pelaku dengan akibat yang ditimbulkan.
Di samping itu, doktrin actus non facit reum nisi mens sit rea menegaskan bahwa suatu perbuatan tidak menjadikan seseorang bersalah tanpa adanya niat yang bersalah (mens rea). Dalam konteks kebijakan publik, unsur ini menjadi sangat penting. Seorang pejabat dapat saja mengambil keputusan yang ternyata tidak efektif atau bahkan merugikan keuangan negara. Namun selama keputusan tersebut diambil berdasarkan kewenangan yang sah, didukung kajian, dilakukan dengan itikad baik, dan tanpa tujuan memperkaya diri sendiri atau pihak lain, maka ruang pengujiannya pada dasarnya berada dalam hukum administrasi, bukan hukum pidana.
Hal yang sama berlaku terhadap unsur sifat melawan hukum (wederrechtelijkheid). Menurut Pompe, sifat melawan hukum tidak cukup dipahami secara formal sebagai pelanggaran terhadap aturan tertulis. Harus dianalisis pula apakah tindakan tersebut secara materiil bertentangan dengan tujuan hukum yang hendak dilindungi. Oleh karena itu, suatu keputusan administrasi yang masih berlaku dan diambil dalam koridor kewenangan tidak serta-merta kehilangan sifat hukumnya hanya karena hasil akhirnya tidak sesuai harapan.
Dalam perkara korupsi, teori kausalitas juga tidak boleh diabaikan. Johannes von Kries melalui teori adequate causation mengingatkan bahwa tidak setiap tindakan yang mendahului suatu kerugian dapat dianggap sebagai penyebab yang bertanggung jawab secara pidana. Penegak hukum harus membuktikan bahwa kerugian negara merupakan akibat yang layak dan langsung dari penyalahgunaan kewenangan, bukan akibat faktor lain seperti perubahan ekonomi, dinamika pasar, keadaan darurat, atau kesalahan teknis yang tidak dapat diprediksi.
Pengalaman Indonesia menunjukkan bahwa persoalan tersebut bukan sekadar perdebatan akademik.
Perkara Syafruddin Arsyad Temenggung menjadi salah satu contoh penting. Dalam proses akhirnya, Mahkamah Agung melalui putusan peninjauan kembali membebaskan Syafruddin. Putusan tersebut memunculkan diskursus luas bahwa tidak setiap persoalan yang lahir dari pelaksanaan kewenangan pemerintahan tepat diselesaikan melalui instrumen hukum pidana, terutama apabila substansinya lebih dekat dengan ranah administrasi pemerintahan.
Sebaliknya, perkara Setya Novanto memperlihatkan karakter yang berbeda. Dalam perkara proyek e-KTP, pengadilan tidak hanya menemukan adanya kerugian keuangan negara, tetapi juga membuktikan adanya pengaturan proyek, penyalahgunaan jabatan, penerimaan keuntungan pribadi, dan hubungan antara kewenangan dengan keuntungan yang diperoleh terdakwa. Dengan demikian, unsur penyalahgunaan wewenang, kesalahan, dan tujuan menguntungkan diri sendiri dibuktikan secara bersamaan, sehingga memenuhi konstruksi tindak pidana korupsi.
Perbedaan kedua perkara tersebut menunjukkan bahwa ukuran tindak pidana korupsi bukan semata-mata adanya kerugian keuangan negara, melainkan terpenuhinya seluruh unsur delik secara kumulatif.
Dalam konteks Pasal 3 UU No. 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang kemudian di integrasikan dalam Pasal 604 KUHP 2023, setidaknya terdapat lima pertanyaan mendasar yang harus dijawab sebelum seseorang dipidana.
Pertama, apakah pelaku memang memiliki kewenangan berdasarkan atribusi, delegasi, atau mandat?
Kedua, apakah kewenangan tersebut digunakan menyimpang dari tujuan pemberiannya (detournement de pouvoir)?
Ketiga, apakah terdapat tujuan menguntungkan diri sendiri, orang lain, atau korporasi?
Keempat, apakah terdapat mens rea atau kesengajaan dalam penyalahgunaan kewenangan tersebut?
Kelima, apakah kerugian keuangan negara mempunyai hubungan sebab akibat yang langsung dengan penyalahgunaan kewenangan itu?
Apabila salah satu unsur tersebut tidak dapat dibuktikan, maka konstruksi tindak pidana korupsi menjadi tidak lengkap. Inilah esensi asas legalitas dan asas pembuktian dalam hukum pidana.
Di sisi lain, pemikiran mengenai hukum pidana sebagai ultimum remedium juga patut menjadi pengingat. Hukum pidana merupakan sarana terakhir, bukan instrumen pertama untuk menyelesaikan setiap persoalan tata kelola pemerintahan. Kesalahan administrasi memiliki mekanisme koreksinya sendiri melalui pengawasan internal, audit, sanksi administratif, hingga peradilan tata usaha negara. Menggunakan hukum pidana tanpa terlebih dahulu membedakan ranah administrasi dan pidana justru berpotensi melahirkan overcriminalization dan membuat birokrasi enggan mengambil keputusan strategis.
Tentu, pandangan ini bukan berarti memberikan ruang impunitas bagi pejabat publik. Ketika ditemukan suap, gratifikasi, konflik kepentingan, rekayasa pengadaan, atau penyalahgunaan jabatan untuk memperkaya diri sendiri maupun pihak lain, hukum pidana harus ditegakkan secara tegas. Namun ketegasan tersebut harus tetap berada dalam koridor asas legalitas, asas kesalahan, dan pembuktian yang adil.
Pada akhirnya, pemberantasan korupsi yang efektif bukanlah pemberantasan yang menghukum setiap kebijakan yang gagal, melainkan pemberantasan yang mampu membedakan secara jernih antara diskresi yang keliru, kesalahan administrasi, dan penyalahgunaan wewenang yang benar-benar memenuhi unsur tindak pidana korupsi. Menjaga batas itu bukan berarti melemahkan perang melawan korupsi. Sebaliknya, itulah syarat agar pemberantasan korupsi tetap berjalan dalam koridor negara hukum yang menjunjung kepastian hukum, keadilan, dan kemanfaatan secara seimbang.
